Termo de referência: erros mais comuns e como evitá-los

O termo de referência é o documento que define o que será contratado, como será executado e como será medido. Quando ele está bem feito, o edital praticamente se escreve sozinho e a execução transcorre sem surpresa. Quando está mal feito, todo o resto do processo tenta compensar — e não compensa.

Reunimos aqui os erros que mais encontramos na revisão de termos de referência de contratações municipais, com o que fazer a respeito de cada um.

Erro 1: descrever o produto em vez do problema

O termo de referência que começa listando marca, modelo e especificação de catálogo já nasceu direcionado, ainda que ninguém tenha tido essa intenção.

A sequência correta parte da necessidade: o que a administração precisa que aconteça, em que volume, com que nível de serviço. Só depois vêm os requisitos técnicos, e cada um deles precisa ser justificável a partir da necessidade declarada.

O teste é simples: para cada exigência técnica, o documento precisa responder por que ela é necessária. Se a resposta é "porque o equipamento que temos hoje é assim", a exigência provavelmente restringe competição sem ganho correspondente.

Erro 2: quantitativo sem memória de cálculo

Quantitativo replicado do exercício anterior é o achado mais comum e o mais fácil de corrigir.

A memória de cálculo precisa estar no documento — consumo histórico dos últimos períodos, projeção de variação, unidades atendidas, sazonalidade quando houver. Quando a estimativa se baseia em premissa nova (uma unidade escolar que será inaugurada, um serviço que será ampliado), a premissa precisa estar declarada.

Isso importa não só para o controle. Quantitativo mal estimado gera aditivo, e aditivo gera discussão sobre quantitativo — sem memória de cálculo original, a discussão não tem base.

Erro 3: especificação restritiva sem perceber que é restritiva

Restrição raramente é intencional. Ela aparece por copiar catálogo, por manter exigência de contratação antiga ou por descrever a solução conhecida em vez do resultado esperado.

Sinais que costumam indicar restrição:

• Combinação de requisitos que apenas um fabricante atende, ainda que cada um isoladamente seja razoável.
• Exigência de marca sem a expressão "ou similar" e sem a justificativa técnica que a lei exige para os casos em que a indicação de marca é admitida.
• Dimensões, capacidades ou tolerâncias com precisão excessiva, sem justificativa funcional.
• Exigência de assistência técnica em raio geográfico estreito, quando o atendimento remoto ou o prazo de resposta resolveriam a necessidade.

A correção não é afrouxar a especificação até que qualquer coisa sirva. É substituir requisito de meio por requisito de resultado sempre que possível: em vez de exigir determinada tecnologia, exigir o desempenho que ela produz.

Erro 4: critério de medição e pagamento indefinido

Este erro só produz sintoma na execução, e por isso passa despercebido na revisão.

O termo de referência precisa dizer com precisão o que será medido, com que frequência, por quem e com base em qual documento. "Pagamento mediante apresentação de nota fiscal atestada" não é critério de medição — é procedimento de liquidação.

Em serviços continuados, a ausência de critério objetivo produz a conversa mais desgastante da execução contratual: a administração entende que o serviço não foi prestado adequadamente, o contratado entende que cumpriu, e não há parâmetro escrito que resolva.

Quando o objeto admite, o instrumento de medição do resultado — com indicadores, faixas de desempenho e efeito sobre o pagamento — resolve isso na origem. Ele não precisa ser complexo: três indicadores bem escolhidos funcionam melhor do que quinze que ninguém apura.

Erro 5: obrigações da contratada sem a contrapartida da administração

Termos de referência costumam trazer duas páginas de obrigações do contratado e um parágrafo de obrigações da administração.

O desequilíbrio tem custo. Se o serviço depende de acesso a instalações, de fornecimento de informação ou de aprovação em prazo determinado, essas obrigações precisam estar no documento com prazo definido. Sem isso, o atraso causado pela própria administração vira discussão sobre inadimplemento do contratado, e a administração perde — corretamente.

Erro 6: qualificação técnica desproporcional

A exigência de atestado de capacidade técnica é legítima e necessária. O que costuma ser questionado é a quantidade e o percentual exigidos.

A referência prática é que a exigência recaia sobre parcela de maior relevância técnica ou de valor significativo do objeto, em percentual compatível — e que a soma de atestados seja admitida quando a natureza do objeto permitir. Exigência de execução anterior em quantitativo integral, ou vedação ao somatório sem justificativa técnica, é restrição que costuma cair.

Erro 7: prazo de execução irreal

Prazo apertado não acelera a entrega. Ele reduz o número de proponentes capazes de assumir o compromisso, eleva o preço dos que assumem e produz aditivo de prorrogação semanas depois da assinatura.

O prazo precisa considerar o ciclo real de produção ou mobilização do mercado, incluindo eventual necessidade de importação, contratação de pessoal ou licenciamento. Quando o prazo é determinado por fator externo — vigência de convênio, calendário escolar, período de safra —, isso precisa estar declarado, porque muda a análise de quem vai propor.

Erro 8: o termo assinado por quem não conhece o objeto

Formalmente, o termo de referência é elaborado pelo setor demandante e aprovado pela autoridade competente. Na prática, é frequente que o setor de licitações redija o documento porque o setor demandante não tem quem o faça.

Isso inverte a lógica do processo. O setor de licitações domina o procedimento, não o objeto. Quando ele especifica material odontológico ou serviço de manutenção predial, o resultado é um documento juridicamente correto e tecnicamente frágil.

A correção passa por processo, não por competência individual: modelo padronizado com campos obrigatórios que só o setor demandante consegue preencher, e devolução do documento incompleto em vez de complementação pelo setor de licitações.

Uma lista de verificação curta

Antes de encaminhar o termo de referência à fase seguinte, vale conferir se o documento responde, por escrito, a estas perguntas:

1. Qual necessidade administrativa este objeto atende?
2. Como o quantitativo foi calculado?
3. Cada requisito técnico é justificável a partir da necessidade?
4. O que exatamente será medido, com que frequência e por quem?
5. Que obrigações a administração assume, e em que prazo?
6. A qualificação técnica exigida é proporcional à parcela relevante do objeto?
7. O prazo de execução considera o ciclo real do mercado?

Termo de referência que responde a essas sete perguntas raramente gera impugnação procedente — e quase nunca gera apontamento de controle externo por restrição à competitividade.