Pesquisa de preços na Lei 14.133: como fazer e documentar

A pesquisa de preços é, na nossa experiência, o documento que mais frequentemente derruba um processo de contratação. Não porque seja tecnicamente difícil, mas porque costuma ser feita no fim — depois que a decisão de contratar já foi tomada — e documentada como formalidade.

A Lei 14.133/2021 e a regulamentação que a acompanha trataram o assunto com detalhe incomum. Este texto organiza o que precisa ser feito e, principalmente, o que precisa ser registrado.

Para que serve o preço estimado

Antes do procedimento, é útil recuperar a função do documento. O valor estimado da contratação serve a três finalidades distintas, e confundi-las é a origem de boa parte dos erros.

Ele define o enquadramento da contratação — modalidade aplicável, hipótese de dispensa por valor, necessidade de determinados controles. Serve de parâmetro de aceitabilidade das propostas, permitindo identificar preço excessivo e preço presumidamente inexequível. E é a base da reserva orçamentária que sustenta o empenho.

Um valor estimado mal construído compromete as três coisas ao mesmo tempo.

As fontes admitidas e a ordem entre elas

A regulamentação estabelece um conjunto de parâmetros de pesquisa, com preferência pelos que oferecem maior verificabilidade:

1. Painel de Preços e sistemas oficiais de contratações públicas, com dados de contratações similares realizadas por órgãos e entidades da administração.
2. Contratações similares de outros entes públicos, obtidas em portais de transparência ou em consulta direta, com data de celebração próxima.
3. Sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que a data e hora do acesso estejam registradas.
4. Pesquisa direta com fornecedores, mediante solicitação formal, com registro da data de resposta e prazo de validade da proposta.
5. Base nacional de notas fiscais eletrônicas, quando disponível ao ente.

A ordem não é meramente indicativa. Quando o processo utiliza exclusivamente cotações diretas com fornecedores — a fonte mais frágil, porque a amostra é escolhida por quem pesquisa — a justificativa da impossibilidade de usar as demais precisa constar do processo.

O tamanho mínimo da amostra e o que fazer quando ele não é atingido

A prática consolidada exige a combinação de, no mínimo, três fontes, priorizando os parâmetros de maior confiabilidade. Amostra menor é admissível, mas exige justificativa expressa quanto à impossibilidade de ampliá-la.

Isso vale especialmente para objetos com poucos fornecedores no mercado local. Nesses casos, a saída não é forçar três cotações da mesma origem — o que produz amostra artificial —, mas registrar a limitação, ampliar a busca geograficamente e documentar as tentativas frustradas.

O tratamento estatístico e a exclusão de valores

Obtida a amostra, o valor estimado pode ser definido pela média, pela mediana ou pelo menor dos valores, desde que a escolha esteja justificada no processo.

A mediana costuma ser a escolha mais defensável quando há dispersão relevante, porque é menos sensível a valores extremos. A média simples só funciona bem em amostras homogêneas. E o menor valor, embora pareça conservador, pode gerar estimativa inexequível e certame deserto.

Valores manifestamente desarrazoados podem ser desconsiderados — mas a exclusão exige justificativa técnica registrada. "Preço fora da realidade" não é justificativa; "valor 340% superior à mediana das demais fontes, sem diferença de especificação que explique a variação" é.

O documento que precisa restar no processo

Aqui está o ponto que mais falha. A pesquisa pode ter sido bem feita e ainda assim ser reprovada, porque o processo guarda apenas a planilha final.

O que deve constar:

• Identificação do responsável pela pesquisa e a data de sua realização.
• Caracterização das fontes, uma a uma, com identificação suficiente para verificação por terceiro: número do contrato similar e órgão contratante, endereço eletrônico e data e hora do acesso, ou identificação do fornecedor consultado e data da resposta.
• Documentos de origem, anexados: telas de consulta, propostas recebidas, extratos de contrato.
• Memória de cálculo com o método adotado e sua justificativa.
• Justificativa de exclusões, quando houver valores desconsiderados.
• Data-base da estimativa e, quando o intervalo entre a pesquisa e a licitação for relevante, atualização ou justificativa da manutenção.

Um terceiro que leia o processo precisa conseguir refazer o cálculo e chegar ao mesmo número. Esse é o critério prático de suficiência.

Sigilo do orçamento estimado

A Lei 14.133/2021 estabelece que o orçamento estimado é público, mas admite que o edital atribua caráter sigiloso ao valor, hipótese em que ele é disponibilizado aos órgãos de controle e tornado público após a fase de julgamento.

A escolha entre publicar e manter sigiloso é do órgão e deve estar justificada. O sigilo pode favorecer a negociação em objetos com forte referência de mercado, mas dificulta a formulação de propostas em objetos complexos. Não há resposta única — há decisão que precisa estar registrada.

Erros que vemos com frequência

Pesquisa feita depois do termo de referência estar pronto. A ordem correta é inversa: a pesquisa informa a viabilidade do que está sendo especificado. Quando é feita depois, tende a confirmar o que já foi decidido.

Cotações solicitadas a fornecedores por telefone ou aplicativo, sem registro. A resposta pode ser legítima, mas não é verificável — e o que não é verificável não sustenta o valor estimado.

Amostra composta por três empresas do mesmo grupo econômico ou com mesmo endereço. Aparece com frequência em municípios pequenos e é identificada com facilidade pelo controle externo.

Uso de contrato similar com objeto apenas parecido. Similaridade exige comparabilidade de especificação, quantitativo e condições de execução. Contrato de fornecimento de 5 mil litros não estima adequadamente contratação de 500 mil.

Ausência de atualização em processos longos. Pesquisa realizada oito meses antes da publicação do edital, em cenário de variação de preços, produz estimativa que não serve nem para enquadramento nem para julgamento.

Uma rotina que funciona

Nos setores que assessoramos, a pesquisa de preços deixou de ser gargalo quando passou a seguir uma rotina fixa: modelo único de solicitação formal a fornecedores, com prazo e validade expressos; pasta padrão no processo com as telas de consulta anexadas no momento do acesso; planilha padronizada com memória de cálculo embutida; e conferência por servidor distinto do que realizou a pesquisa.

Nenhuma dessas medidas exige sistema novo ou pessoal adicional. Exigem que a pesquisa seja tratada como etapa técnica do processo, e não como documento a ser produzido na véspera da publicação.