PPPs e concessões para municípios: quando faz sentido

A pergunta chega com frequência às nossas reuniões com gestores municipais: vale a pena estruturar uma concessão ou uma parceria público-privada para resolver determinado serviço?

A resposta honesta é que depende de fatores verificáveis, e que na maioria das vezes a análise inicial elimina a hipótese. Este texto reúne os critérios que usamos para responder a essa pergunta antes de gastar recursos com estruturação.

O que distingue esses contratos dos demais

Concessões e PPPs não são contratos administrativos maiores. São arranjos de longo prazo em que o parceiro privado assume investimento e riscos operacionais, remunerando-se ao longo de anos — por tarifa paga pelo usuário, por contraprestação pública ou por ambas.

Três características decorrem disso e definem quando o instrumento faz sentido:

Prazo longo. O contrato precisa durar o suficiente para amortizar o investimento. Na PPP, a lei estabelece prazo entre cinco e trinta e cinco anos.

Transferência real de risco. Se o município assume todos os riscos relevantes, não há razão econômica para a estrutura — seria mais barato contratar a obra e operar o serviço diretamente.

Remuneração vinculada a desempenho. O mecanismo de pagamento é o instrumento de gestão do contrato. Sem indicadores apurados e sem efeito real sobre a remuneração, o arranjo perde a lógica.

As modalidades e a diferença entre elas

Concessão comum, regida pela Lei 8.987/1995: o concessionário se remunera pela tarifa cobrada dos usuários. Não há pagamento público. Funciona quando existe receita tarifária suficiente para sustentar o investimento.

Concessão patrocinada, uma das modalidades de PPP da Lei 11.079/2004: tarifa do usuário somada a contraprestação pública. Aplica-se quando a tarifa socialmente aceitável não cobre o custo do serviço.

Concessão administrativa, a outra modalidade de PPP: a administração é a usuária direta ou indireta e a remuneração é integralmente pública. É a modalidade mais usada em serviços sem receita tarifária própria — iluminação pública, equipamentos públicos, gestão de resíduos.

As PPPs têm limites adicionais: prazo entre cinco e trinta e cinco anos e valor mínimo de contrato definido em lei.

O teste de eliminação: quatro perguntas

Antes de considerar estruturação, respondemos a quatro perguntas. Resposta negativa a qualquer uma normalmente encerra a análise.

1. O objeto envolve investimento relevante amortizado no tempo?

Se o objeto é fornecimento, serviço de execução direta ou obra pontual sem operação subsequente, a contratação comum resolve melhor e a custo menor. Concessão só faz sentido quando há ativo a ser implantado ou modernizado e operado.

2. A qualidade do serviço depende de quem opera?

O valor de uma concessão está na possibilidade de vincular pagamento a desempenho. Se o serviço é padronizado e o desempenho não varia relevantemente entre operadores, a estrutura adiciona complexidade sem ganho.

3. O município cabe nos limites fiscais?

Para PPPs, a Lei 11.079/2004 limita as despesas de caráter continuado decorrentes desses contratos a percentual da receita corrente líquida, além de exigir compatibilidade com a lei de diretrizes orçamentárias e o plano plurianual e demonstração de que as obrigações não afetarão as metas fiscais.

Essa verificação é a primeira que fazemos, e é a que mais frequentemente encerra a conversa. Município já comprometido com outras despesas continuadas não tem espaço para assumir contraprestação de trinta anos.

4. O projeto tem escala para atrair proponentes?

Estruturar um projeto custa — estudos técnicos, ambientais, jurídicos e econômico-financeiros, consulta e audiência públicas, análise do controle externo. Projeto de pequeno vulto raramente sustenta esse custo, e tampouco atrai proponentes qualificados.

Quando a escala não existe isoladamente, há dois caminhos realistas: o consórcio público intermunicipal, que agrega demanda de vários municípios, e a adesão a modelagens já estruturadas no estado ou na região.

Onde tem funcionado no âmbito municipal

Na experiência do escritório e no que se observa no mercado brasileiro, os objetos com histórico mais consistente em municípios são iluminação pública, resíduos sólidos, saneamento — normalmente em arranjo regionalizado — e equipamentos públicos como terminais, mercados e centros administrativos.

O denominador comum é a existência de investimento inicial relevante, operação continuada com desempenho mensurável e, em vários casos, ganho de eficiência que financia parte da contraprestação.

O caminho da estruturação

Quando as quatro perguntas têm resposta afirmativa, o percurso típico é:

1. Estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira, ambiental e jurídica.
2. Modelagem: definição do escopo, da matriz de riscos, do mecanismo de remuneração e dos indicadores de desempenho.
3. Verificação de enquadramento fiscal e das autorizações legislativas necessárias.
4. Consulta e audiência públicas, com prazo adequado e efetiva análise das contribuições.
5. Análise prévia do controle externo, quando exigida pela norma local.
6. Licitação e assinatura.
7. Gestão do contrato, com estrutura permanente de acompanhamento.

O prazo realista para um projeto municipal de porte médio é de doze a vinte e quatro meses entre a decisão e a publicação do edital. Cronogramas substancialmente menores costumam indicar supressão de etapa de estudo — e é ela que faltará depois.

O PMI e o cuidado que ele exige

O Procedimento de Manifestação de Interesse permite que a administração autorize interessados a apresentar estudos que subsidiem uma futura licitação. É um instrumento útil, especialmente para municípios sem recursos para custear a estruturação.

Exige, porém, análise crítica independente. Os estudos vêm de quem pretende participar do certame, e é natural que reflitam premissas favoráveis ao proponente. Aproveitar estudo de PMI sem revisão técnica própria transfere ao futuro contratado a definição das regras do contrato que ele vai executar.

O erro mais caro

Na nossa observação, o erro mais custoso não é escolher a modalidade errada. É estruturar o contrato sem estruturar simultaneamente a capacidade de geri-lo.

Concessão de trinta anos exige acompanhamento permanente: apuração de indicadores, aplicação do mecanismo de pagamento, análise de pedidos de reequilíbrio, fiscalização de investimentos. Município que assina um contrato dessa natureza sem definir quem fará esse trabalho descobre o problema por volta do quinto ano — quando o desequilíbrio já se acumulou e a renegociação parte de posição desfavorável.

A recomendação, portanto, é que a decisão de estruturar venha acompanhada da decisão sobre a estrutura de gestão. As duas coisas são o mesmo projeto.