Parcerias com OSCs: o passo a passo da Lei 13.019

As parcerias entre a administração pública e organizações da sociedade civil são regidas pela Lei 13.019/2014, o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil. Dez anos depois de sua vigência plena, ainda encontramos municípios operando com rotinas do regime anterior — e entidades sendo surpreendidas na prestação de contas por exigências que ninguém explicou antes.

Este texto percorre o procedimento na ordem em que ele acontece, do planejamento à prestação de contas.

Antes de tudo: qual é o instrumento correto

A escolha do instrumento é a primeira decisão e uma das que mais geram apontamento.

Termo de colaboração: parceria proposta pela administração pública, com transferência de recursos financeiros.

Termo de fomento: parceria proposta pela própria organização da sociedade civil, também com transferência de recursos.

Acordo de cooperação: parceria sem transferência de recursos financeiros.

O critério de distinção entre os dois primeiros é a origem da proposta, não o mérito da atividade. E vale registrar: para parcerias em regime de mútua cooperação com OSCs, esses são os instrumentos aplicáveis. O convênio permanece para as relações entre entes federativos e nas hipóteses específicas ressalvadas em lei, como as parcerias na área da saúde vinculadas ao SUS.

Etapa 1 — Planejamento e previsão orçamentária

A parceria precisa estar prevista no plano plurianual, na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual, com dotação específica. Sem isso, a formalização não se sustenta.

É também nesta etapa que o órgão define o objeto, o valor de referência e os resultados esperados — que serão os parâmetros de avaliação lá na frente.

Etapa 2 — Chamamento público

O chamamento público é a regra. As hipóteses de dispensa e de inexigibilidade estão expressamente previstas na lei e devem ser interpretadas restritivamente:

Dispensa: casos de urgência decorrente de paralisação ou iminência de paralisação de atividades de relevante interesse público, guerra, calamidade pública, e atividades de proteção a pessoas ameaçadas, entre outras hipóteses legais.

Inexigibilidade: quando a natureza singular do objeto ou as metas só puderem ser atingidas por entidade específica, inclusive quando o objeto decorra de previsão legal ou de acordo internacional que identifique a executante.

Em qualquer dos casos, a justificativa deve ser publicada e é passível de impugnação — e o silêncio da administração diante de impugnação fundamentada é problema em si.

O edital de chamamento precisa trazer, no mínimo: a programação orçamentária, o objeto, as datas e prazos, o valor de referência, as condições de participação, os critérios objetivos de julgamento e a minuta do instrumento.

Um ponto que costuma gerar confusão: chamamento público não é licitação. O julgamento avalia a proposta técnica — o plano de trabalho — segundo critérios de adequação ao objeto e de capacidade de execução. Menor preço não é critério.

Etapa 3 — Requisitos da organização

Para celebrar a parceria, a OSC deve comprovar, entre outros requisitos:

• No mínimo um ano de existência com cadastro ativo no CNPJ — prazo que o edital pode reduzir mediante autorização do dirigente máximo do órgão.
• Experiência prévia na realização do objeto ou de objeto de natureza semelhante.
• Instalações e condições materiais para o desenvolvimento das atividades.
• Objetivos estatutários compatíveis com o objeto da parceria.
• Regularidade fiscal e trabalhista e normas estatutárias de transparência.

Há ainda as vedações: dirigente que seja agente político, servidor do órgão parceiro ou seus parentes; entidade com contas rejeitadas; entidade omissa no dever de prestar contas; e outras hipóteses expressas na lei.

Etapa 4 — Plano de trabalho

O plano de trabalho é o documento central da parceria e o que será usado para avaliar sua execução. Precisa conter a descrição da realidade objeto da parceria, as metas a serem atingidas, a forma de execução, a definição dos indicadores de cumprimento das metas, a previsão de receitas e despesas e o cronograma.

O erro mais comum aqui é a meta genérica. "Atender crianças em situação de vulnerabilidade" não é meta — é objeto. Meta é quantificável, tem prazo e tem forma de verificação definida. Quando o plano não define isso, a prestação de contas vira discussão sobre interpretação.

Etapa 5 — Celebração e designação do gestor

Assinado o instrumento, a administração designa o gestor da parceria — agente público responsável pelo acompanhamento — e constitui a comissão de monitoramento e avaliação.

Essa designação é nominal e suas atribuições precisam estar descritas. Gestor designado genericamente, sem conhecimento do plano de trabalho, é uma das origens frequentes de problemas na prestação de contas.

Etapa 6 — Execução

Durante a execução, três regras concentram os problemas que vemos:

Conta específica. Os recursos devem ser movimentados em conta bancária exclusiva da parceria, e os pagamentos realizados por transferência eletrônica que permita identificar o beneficiário. Pagamento em espécie é excepcional e exige justificativa.

Aplicação financeira. Recursos não utilizados imediatamente devem ser aplicados, e os rendimentos integram o objeto da parceria.

Vinculação ao plano. Despesa sem correspondência no plano de trabalho é glosada, ainda que legítima do ponto de vista da entidade. Alteração de plano exige aditamento ou apostilamento, conforme o caso, e precisa ser requerida antes da execução — não depois.

Etapa 7 — Monitoramento

A administração tem o dever de monitorar e avaliar a execução, com relatório técnico de monitoramento e avaliação, e a comissão precisa homologá-lo. Visitas in loco, quando realizadas, devem ser previamente comunicadas.

Este é o ponto em que a administração pode evitar quase todos os problemas seguintes. Falha identificada no sexto mês é corrigível; a mesma falha identificada na prestação de contas final vira glosa.

Etapa 8 — Prestação de contas

A prestação de contas foca a verificação do cumprimento do objeto e do alcance das metas. Essa é uma mudança de ênfase relevante em relação ao regime anterior: o eixo é o resultado, não apenas a regularidade documental da despesa.

Os três motivos mais frequentes de rejeição que encontramos:

1. Despesa sem vínculo demonstrável com o plano de trabalho.
2. Ausência de comprovação do alcance das metas — atividade executada, mas não documentada.
3. Movimentação de recursos fora da conta específica.

Nenhum deles decorre de má-fé na maioria dos casos. Decorrem de a entidade descobrir a exigência depois de executar.

A medida que mais reduz problema

Capacitar a entidade parceira antes do início da execução. A própria lei atribui à administração o dever de orientar e apoiar tecnicamente a organização.

Uma reunião de duas horas no início da parceria — explicando o que precisa ser guardado, como a despesa se vincula ao plano, o que caracteriza o alcance da meta e como funciona o monitoramento — reduz drasticamente o volume de prestações de contas rejeitadas.

É também o trabalho de menor custo e maior retorno disponível nessa frente, para os dois lados.